簡介

如果參保人員要在不同統(tǒng)籌區(qū)之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關系，就有可能影響到這兩個統(tǒng)籌區(qū)養(yǎng)老保險基金的征繳和使用，因此，大多數(shù)統(tǒng)籌區(qū)都不支持養(yǎng)老保險關系的"無障礙"轉(zhuǎn)移，而是要附加一些條件，減少可能的損失，例如，要求參保人員在轉(zhuǎn)入地累積繳納5~10年保費，才能在退休之后享受轉(zhuǎn)入地的養(yǎng)老待遇。

對于流動比較頻繁的勞動者--特別是農(nóng)民工--來說，這樣的條件很難滿足，因此，很多人寧可退保。這些人現(xiàn)在都還比較年輕，隨著他們年齡增長，因為養(yǎng)老保險關系不能順利轉(zhuǎn)移而造成的保障不足就會成為日益突出的問題。在經(jīng)濟較為發(fā)達、勞動力流動較為頻繁的發(fā)達地區(qū)，除三個直轄市和福建省實行省級統(tǒng)籌之外，其余都以縣級統(tǒng)籌為主。這種狀況使得問題變得更為普遍和重要。

如何實現(xiàn)養(yǎng)老保險關系在不同統(tǒng)籌區(qū)之間的順利轉(zhuǎn)移?很多地區(qū)采取措施減少養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)中的障礙。還有專家建議，在不改變統(tǒng)籌層次的前提下，通過改進保費征繳和待遇發(fā)放的方式，使養(yǎng)老保險關系能夠順利轉(zhuǎn)移。但這些方法都不能真正解決問題。

現(xiàn)狀

我國目前的養(yǎng)老保險模式是社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶部分實行基金積累制。參保人員和企業(yè)為社會統(tǒng)籌部分繳納的保費，并不用于為個人進行積累，而是主要用于為已經(jīng)退休的老年人發(fā)放養(yǎng)老金;同樣，參保人員退休之后所領取的社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金，不是來源于自己以前繳納的保費，而是來源于在職年輕人所繳納的保費。

也就是說，個人賬戶部分的資金屬于參保人員個人所有，而社會統(tǒng)籌部分的資金屬于統(tǒng)籌區(qū)的所有參保人員。因此，在養(yǎng)老保險關系跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移時，個人賬戶部分的資金可以順利轉(zhuǎn)移或者一次性取出，而社會統(tǒng)籌部分則不能轉(zhuǎn)移。

于是有人提出，取消現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分，特別是對于流動非常頻繁的農(nóng)民工，可以將其所有的養(yǎng)老保險權益全部體現(xiàn)在個人賬戶上，那他們隨時可以將自己的這部分權益取出或轉(zhuǎn)移。的確，如果取消養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險關系的跨統(tǒng)籌區(qū)順利轉(zhuǎn)移立即就可以實現(xiàn)，但是，這不會是解決問題的好辦法，因為這會降低社會保障的可靠性。

現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點在于，將退休人員的養(yǎng)老金待遇與當前的平均工資掛鉤，經(jīng)常進行調(diào)整，使之能夠適應當前的生活所需，為退休人員提供有力的保障。而基金積累制的養(yǎng)老保險，則因未來通貨膨脹、投資收益等風險，不如現(xiàn)收現(xiàn)付制那樣穩(wěn)定。而穩(wěn)定是社會保障的主要目的之一，因此，在一個完善的養(yǎng)老保險體系里，不能沒有現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分。

個人賬戶部分體現(xiàn)差異，社會統(tǒng)籌部分體現(xiàn)平均;社會統(tǒng)籌部分針對現(xiàn)實需要，個人賬戶部分針對歷史積累。只有這兩部分結(jié)合起來，養(yǎng)老保險才能完整。在發(fā)達市場經(jīng)濟國家，體現(xiàn)歷史積累和差異的那部分養(yǎng)老保險一般不是由政府部門負責，而是以企業(yè)年金等形式由非政府機構(gòu)管理。但無論在歐洲還是在美國，現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌部分都是養(yǎng)老保險的重要組成部分，是政府必須承擔的責任。布什在他的第二個任期開始之時，就試圖對美國的養(yǎng)老制度進行一些改革，讓美國人將一部分原本繳納給社會保障信托基金的錢，轉(zhuǎn)移到個人賬戶中，也就是說，減少政府負責的社會統(tǒng)籌部分在養(yǎng)老保險中的比例，但到他將要離任，這項改革也沒能實現(xiàn)。

歐美的經(jīng)驗告訴我們，基金積累制的個人賬戶部分可以更為靈活，但現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分卻不能輕易削弱，更不能取消。將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權益完全體現(xiàn)在個人賬戶上，是一種區(qū)別對待，會使農(nóng)民工的社會保障變得不完全，不但不是一種改善，而且可能是退步，這不能作為普遍的政策。

那么，能不能使社會統(tǒng)籌部分像個人賬戶部分那樣可以進行累積和計算呢?有人提出了社會統(tǒng)籌部分的"分段計算"模式。例如，參保人員在A統(tǒng)籌區(qū)繳費8年，在B統(tǒng)籌區(qū)繳費15年……在D統(tǒng)籌區(qū)繳費3年，那么，當他在D退休之后，A應該按照8年的標準發(fā)給他基礎養(yǎng)老金……D應該按照3年的標準發(fā)給他基礎養(yǎng)老金，各統(tǒng)籌區(qū)都將養(yǎng)老金匯到他退休后的居住地。

這是歐盟應對勞動者在不同國家之間流動所采取的養(yǎng)老保險模式。如果勞動者的流動不夠普遍和頻繁，這種模式應該是足夠應付的。但如果是幾百萬、幾千萬，甚至上億人的流動，這種模式是否還能正常運行呢?

以深圳為例，2007年末，深圳常住人口861.55萬，其中非戶籍人口649.17萬。假定其中500萬人在深圳工作并繳納養(yǎng)老保險費的時間平均為5年，而且退休之后不在深圳居住，按照"分段計算"模式，平均而言，深圳應該在他們退休之后按5年的標準給他們發(fā)放養(yǎng)老金。深圳目前的撫養(yǎng)比很低，養(yǎng)老負擔非常輕，但30多年之后，外來務工人員陸續(xù)在外地退休，深圳將承受很重的支付壓力。

相應地，現(xiàn)在人口流出、將來人口回流的一些中西部地區(qū)，養(yǎng)老負擔則變輕。也就是說，"分段計算"模式將令養(yǎng)老保險責任從一種失衡走向另一種失衡，現(xiàn)在東部地區(qū)城市養(yǎng)老負擔很輕，將來則可能不堪重負。

這是東部地區(qū)必須承擔的代價，如果它們現(xiàn)在就開始進行積累和儲備，將來可能能夠承受這份沉重的養(yǎng)老責任。但它們現(xiàn)在顯然沒有進行這樣的準備。以深圳為例，其養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分的費率最低時只有2%，2006年才提高到10%，2007年再提高到12%，相比很多城市的20%，這仍然是非常低的費率。深圳統(tǒng)籌基金的結(jié)余并不多，甚至一度出現(xiàn)過赤字。這是由社會統(tǒng)籌基金的現(xiàn)收現(xiàn)付制特點決定的:現(xiàn)在只管眼前的養(yǎng)老責任，將來的養(yǎng)老責任到時再想辦法。

如果實行"分段計算"模式，未來東部地區(qū)城市的養(yǎng)老基金將會入不敷出，必須靠財政補貼。因此，"分段計算"模式看上去合理，但潛伏著危機。而且，從政策執(zhí)行的角度講，這種模式將遭到東部地區(qū)城市的抵制，推行難度非常大。

養(yǎng)老保險責任的失衡會造成不同地區(qū)企業(yè)的負擔不同，不利于公平競爭。解決失衡，需要提高統(tǒng)籌層次，使參保人員的工作地和居住地處于同一個統(tǒng)籌區(qū)。那樣，養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移的問題也將迎刃而解。

為實現(xiàn)參保職工跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，有利于人才的流動，2009年底，國家專門出臺了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，提出參保人員跨省流動就業(yè)的，養(yǎng)老保險關系應隨同轉(zhuǎn)移到就業(yè)所在地。2010 年10 月28 日下午全國人大常委會高票通過了《社會保險法》。社會保險法草案從2007 年底提請全國人大常委會初次審議，前后經(jīng)過四次審議，至今已歷時三年的時間?！渡鐣ｋU法》自2011年7月1日起施行。該法提出了在穩(wěn)定省級統(tǒng)籌的前提下，盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標。由于地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、所有制差異，涉及方方面面的利益，要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標，需要解決很多棘手問題。

中國證監(jiān)會主席郭樹清在一個公開場合表示，我國目前約有2萬億余額地方養(yǎng)老金，如果將這些資金學習全國社保基金投資股市獲取收益，無論是對個人、政府還是市場均大有好處。養(yǎng)老金的增值問題成為社會關注的熱點問題。養(yǎng)老金是涉及民生的重大問題，入市獲取收益存在較大的風險。養(yǎng)老金存入銀行獲取的收益，遠低于物價上漲的幅度，養(yǎng)金的增值保值成為亟需解決的問題。

面臨困境

限制流動

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定, 繳費年限(含視同繳費年限) 累計滿15年的人員才有資格享受基礎養(yǎng)老金。根據(jù)此項規(guī)定，在勞動者跨統(tǒng)籌地區(qū)流動中通常會出現(xiàn)以下三種情況: 第一，勞動者曾在兩個及兩個以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險繳費均超過15年的,可以領取兩份及兩份以上基礎養(yǎng)老金;第二，勞動者曾在兩個及兩個以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險,至少在一個統(tǒng)籌地區(qū)繳費超過15年,而在另一個統(tǒng)籌地區(qū)繳費不足15年,只能領取一份基礎養(yǎng)老金,在繳費年限少于15年的地區(qū)，其基礎養(yǎng)老金權益被剝奪;第三，勞動者曾在兩個及兩個以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險,但每個統(tǒng)籌地區(qū)繳費都不足15年的,則不能在任何一地領取基礎養(yǎng)老金。除第一種情況之外,其余兩種情況對投保人都顯失公平,相當于勞動者應享受的部分或全部基礎養(yǎng)老金權益被剝奪，嚴重阻礙了職工的跨統(tǒng)籌地區(qū)流動。若規(guī)定只需總繳費年限累計滿15年便可以領取基礎養(yǎng)老金且由退休地發(fā)放,則對勞動者退休地不公平, 因為部分年份勞動者并沒有繳納基礎養(yǎng)老金給退休地。如果這樣, 則統(tǒng)籌地區(qū)將會為了降低養(yǎng)老保險負擔而限制勞動者流入。

效率低下

為了確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活費的發(fā)放，中央政府正逐年加大對企業(yè)養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移支付力度。以2006年為例，全國基本養(yǎng)老保險征繳收入5215億元，基本支出4897億元，收支差為318億元，但在基金收支平衡且有300余億元結(jié)余的狀況下，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金卻達971億元，這就是著名的基金"凹凸面"問題。中央財政對基本養(yǎng)老保險的補貼由1999年的174.4億元，迅猛增至2006年的774億元，8年期間中央補貼總額接近3600億元。地方政府的財政補貼也相應地呈現(xiàn)出增長勢頭，到2006年，地方財政對基本養(yǎng)老保險補貼已經(jīng)達到197億元。在我國目前財政運行狀況良好的狀態(tài)下，國家財政加大對社會保障特別是養(yǎng)老保險的投入是理所當然的，然而這種投入是在養(yǎng)老保險基金制度本身存在結(jié)構(gòu)性矛盾的形勢下做出的，不僅無法解決基金使用效率低下的問題，還同時加重了財政負擔，無法有效促進社會保障事業(yè)的發(fā)展。

損失和風險

在諸多市縣統(tǒng)籌和部分省級統(tǒng)籌的格局中，基本養(yǎng)老保險定位在哪一級統(tǒng)籌層次上，哪一級政府對基本養(yǎng)老保險資源就擁有了管理支配權，產(chǎn)生了地方政府挪用資金的可能性。尤其對于養(yǎng)老保險基金結(jié)余較多的發(fā)達地區(qū)，挪用資金的動機更大。事實也證明，由于我國至今未能將這部分基金納入到預算管理范圍之內(nèi)，結(jié)余基金被擠占、挪用的情況時有發(fā)生。據(jù)國家審計署作出的《關于2006年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，審計署對29個省本級和省會城市、5個計劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金進行了審計。審計發(fā)現(xiàn)，1999年及以前發(fā)生的違法違規(guī)金額23.47億元，2000年以來發(fā)生的違法違規(guī)金額47.88億元。其中:用于彌補"補充醫(yī)?；?及借給企業(yè)等16.69億元;用于委托金融機構(gòu)貸款、對外投資等5.44億元;用于購建辦公用房及彌補行政經(jīng)費等3200萬元;未按規(guī)定實行專戶管理的23.37億元。低統(tǒng)籌層次導致基金使用的混亂，長此以往必然導致出現(xiàn)壞賬，影響資產(chǎn)流動性，造成基金的重大損失，從而出現(xiàn)支付信用危機，進而引發(fā)社會問題。

措施建議

(一)合理劃分中央與地方在養(yǎng)老保險事業(yè)中的財權和事權

養(yǎng)老保險作為一項公共事業(yè)，理應將事權歸于中央政府，而且根據(jù)國際經(jīng)驗，大國的基本養(yǎng)老保險多集中在中央，實行全國統(tǒng)籌管理。從理論上說，我國劃分中央與地方養(yǎng)老社會保險責任應遵循以下原則:有利于新舊制度斷開、固化歷史債務，培育新制度成長并使其具有可持續(xù)性;有利于中央與地方政府財力平衡，能做到責權分明，平衡中央政府和地方政府的利益，減少政策執(zhí)行阻力，提高政策效果。

實行基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌后，應該做到大權集中，小權分散。所謂大權集中，就是按照"四統(tǒng)一"的要求，對大政方針(如退休條件、給付的待遇標準、隨經(jīng)濟發(fā)展調(diào)整退休金的幅度、基金管理，使用的財會制度及保值增值辦法等等)的制定、基礎養(yǎng)老金的管理和調(diào)劑、組織機構(gòu)和人員的系統(tǒng)化管理等權力集中在國務院行政主管部門，各地只有執(zhí)行權。所謂小權分散，就是在不違背國家大政方針的前提下，允許各省、區(qū)、市結(jié)合本地區(qū)、本系統(tǒng)的實際情況，提出具體貫徹實施意見。

(二)改革統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金記發(fā)辦法，對基金結(jié)余地區(qū)實行經(jīng)濟鼓勵

首先，統(tǒng)籌賬戶的基金分配方式與人們對改革的態(tài)度有密切關系。若以當前平均主義的分配方式進入全國統(tǒng)籌，難免要遭到工資水平高的地區(qū)阻撓。假設:甲、乙兩地為兩個基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌地區(qū)，甲地繳費者平均月繳費工資3000元，乙地繳費者平均月繳費工資1500元，劃入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶的比例為繳費工資的20%，則甲地繳費者人均一年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為7200元，乙地繳費者人均一年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為3600元。又假設:甲地和乙地繳費者人均工資連續(xù)15年不變，甲地繳費者人均15年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為108000元，乙地繳費者人均15年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為54000元。而社保新人只要繳費滿15年，都可以享受基礎養(yǎng)老金，甲乙兩地的繳費者繳費滿15年后都不繼續(xù)繳費。提高統(tǒng)籌層次后，甲乙兩地人均對統(tǒng)籌賬戶的貢獻相差54000元，可人均享受的基礎養(yǎng)老金卻完全相同，這對工資水平高的甲地繳費者顯失公平，必然遭到其抵制。只有建立基礎養(yǎng)老金與繳費金額掛鉤的機制，改革才能贏得富裕地區(qū)或發(fā)達地區(qū)的積極參與。

其次，對基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金節(jié)余較多和保費收繳率較高的地區(qū)政府和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)給予一定的經(jīng)濟鼓勵。這樣，既可對其日常工作起到激勵作用，也可降低其對全國統(tǒng)籌的抵制心理。

(三)加快做實個人賬戶改革步伐

由于養(yǎng)老金收不抵支，加之養(yǎng)老保險基金混合運行，在職職工為個人養(yǎng)老金賬戶繳納的基金只是在個人賬戶中記錄了繳納的費用和利息，這部分資金實質(zhì)上是用于當前退休者的養(yǎng)老金支付，從而形成了"空賬"。據(jù)測算，我國個人賬戶空賬金額已達數(shù)千億元。隨著人口老齡化時代的到來，問題將進一步加劇。個人養(yǎng)老金賬戶的"空賬"問題如果持續(xù)存在，將直接導致"新企業(yè)"和在職職工承擔社會養(yǎng)老保險改革的成本，加重企業(yè)和職工的繳費負擔。

筆者認為， 做實個人賬戶不能操之過急，可根據(jù)各地實際情況采取逐步做實、最終達到做實至8%的方式，這樣既不會對養(yǎng)老金的當期發(fā)放形成過大壓力，又可以逐步提高企業(yè)和職工對個人賬戶的信任度;中央政府在此過程中也應當明確自身責任，為養(yǎng)老金支付提供長期、穩(wěn)定的資金保障，并對做實個人賬戶地區(qū)的做實基金投資運營提供扶持性、優(yōu)惠性政策;最后是加強養(yǎng)老保險基金自身的運營管理，在確?；鸢踩缘那疤嵯逻m當拓寬投資范圍，爭取通過基金的自我增值來彌補收支缺口。