現(xiàn)狀

(一)"統(tǒng)賬結(jié)合"的企業(yè)基本社會(huì)養(yǎng)老制度名不副實(shí)，存在較大的隱性債務(wù)

所謂"統(tǒng)賬結(jié)合"是指社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合。國務(wù)院在1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一了各地"統(tǒng)賬結(jié)合"實(shí)施方案、繳費(fèi)比例和管理辦法。"統(tǒng)賬結(jié)合"雖以國務(wù)院文件的形式在全國推廣，但并未能夠真正落實(shí)。原因在于轉(zhuǎn)軌后，統(tǒng)籌基金的當(dāng)期支付出現(xiàn)大量缺口。

從養(yǎng)老保險(xiǎn)改革角度看來，城鎮(zhèn)職工分為三種:改革前退休的職工為"老人";改革前參加工作而在改革后退休的為"中人";在改革后參加工作的為"新人"。"老人"和"中人"在改革前并沒有私人積累，但是未來仍要支付他們的養(yǎng)老費(fèi)用，這就意味著國家對這部分人負(fù)有"隱性債務(wù)"。但金額巨大，國家財(cái)政很難一次性地拿出這么多資金來補(bǔ)償對"老人"和"中人"的隱性債務(wù)。據(jù)世界銀行的一項(xiàng)估算，從2001年至2075年，這一缺口將有9萬億元之巨。隱性債務(wù)的存在，增加了統(tǒng)籌基金的支付壓力。

(二)養(yǎng)老保障體系三大支柱中的企業(yè)年金發(fā)展緩慢

目前國際上普遍實(shí)行多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，即三大支柱包含了即收即付的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企業(yè)年金制度和個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄制度。我國社會(huì)養(yǎng)老金制度改革的方案也仿照國際上實(shí)行的三支柱式的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，在1991年的6月份國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，規(guī)定有一定的經(jīng)濟(jì)能力和經(jīng)營狀況比較好的企業(yè)可以建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。經(jīng)過十幾年的努力，已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)，國務(wù)院于2000年12月第一次在其頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》中將"企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)"改稱為"企業(yè)年金"。我國企業(yè)年金制度的基本框架也隨著勞動(dòng)保障部門在2003年12月《企業(yè)年金基金管理試行辦法》和《企業(yè)年金試行辦法》的頒布初步形成，是中國全面推行企業(yè)年金制度開始的標(biāo)志。我國到2010年末已有3.7萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金計(jì)劃，覆蓋的職工人數(shù)為1334萬人，企業(yè)年金規(guī)模已達(dá)2809億元。

但目前中國企業(yè)年金規(guī)模占GDP的比重一直是在1%以下浮動(dòng)，2010年的數(shù)值只有0.71%。并且，企業(yè)年金總體的資產(chǎn)規(guī)模的增長速度在近兩年始終呈現(xiàn)下降態(tài)勢，其問題主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

1.產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、企業(yè)間企業(yè)年金資產(chǎn)規(guī)模的增速相差很大，極不均衡。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體呈現(xiàn)快于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，沿海地區(qū)快于內(nèi)陸地區(qū)，國有制企業(yè)好于其他非公有制企業(yè)的特性。

2.企業(yè)年金制度內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)督和制衡機(jī)制的不完善。大部分的企業(yè)年金缺少托管機(jī)制這一塊，因此，導(dǎo)致年金基金的使用權(quán)、所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)不能相互獨(dú)立和相互制衡，年金資產(chǎn)的安全性難以得到保證。

3.由于多種組織運(yùn)行模式的并存，使年金基金的管理處于一種無序和不規(guī)范狀態(tài)?，F(xiàn)行的組織模式主要有企業(yè)自行管理、社保機(jī)構(gòu)經(jīng)辦、保險(xiǎn)公司管理三種。

(三)養(yǎng)老金投資渠道過于狹窄，難以實(shí)現(xiàn)保值增值

"統(tǒng)賬"相結(jié)合的部分積累制是我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金的主要模式。當(dāng)中的"統(tǒng)"即社會(huì)統(tǒng)籌采用的是即收即付式的籌資模式，很難有保值增值性，使養(yǎng)老金也難有任何的積累，"賬"則是指個(gè)人賬戶，它主要采用的是基金積累式的籌資模式，它是企業(yè)對于處在在職期間的職工，為他們建立一個(gè)專門的延遲支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，這種基金是從其退休時(shí)開始支付的，一直到其死亡，有較強(qiáng)的保值增值性。而企業(yè)年金，主要采用的籌資模式就是個(gè)人賬戶，一般企業(yè)年金會(huì)進(jìn)入金融市場進(jìn)行投資營運(yùn)管理，通常都是以基金會(huì)組織的形式進(jìn)入。最后一個(gè)層次的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)則是投保人自愿投保，由商業(yè)保險(xiǎn)公司實(shí)行。可見，在我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，第一層次和第二層次的個(gè)人賬戶基金在職工的工作期間及退休后的長時(shí)間之內(nèi)均具有保值增值的需要。

而在我國，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占養(yǎng)老保險(xiǎn)的80%，養(yǎng)老金替代率很高，基本養(yǎng)老金中社會(huì)統(tǒng)籌部分是現(xiàn)收現(xiàn)付制，因此，無法進(jìn)行保值增值，而個(gè)人賬戶部分采用的是基金積累制，這一部分基金是可以保值增值的，現(xiàn)在國際上很多國家對個(gè)人賬戶基金采用市場化運(yùn)營的方式，如智利采用完全積累基金制，把基金交給性質(zhì)為私營公司的養(yǎng)老基金保險(xiǎn)公司來管理，取得了很好的效果，不僅減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也給養(yǎng)老基金帶來了相當(dāng)大的回報(bào)和收益。但我國現(xiàn)在不僅個(gè)人賬戶基本屬于"空賬"運(yùn)行，而且對基本養(yǎng)老金部分的投資限制很嚴(yán)，自1991年起，國務(wù)院嚴(yán)格限制養(yǎng)老基金的投資方向，限定其只能用于存銀行和買國債這兩種方法。

國務(wù)院在1993年中頒布了《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》中:規(guī)定在確保正常開支六個(gè)月的各項(xiàng)離退休費(fèi)用的需要且留足必備的資金以待周轉(zhuǎn)之后，各級社保機(jī)構(gòu)對結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，可動(dòng)用部分結(jié)余的基金來增值。有兩種保值增值的方式，其一是購買國庫券和國有銀行發(fā)行債券;其二是資金由國有銀行、國家信托投資公司代理進(jìn)行放款。

然而，這些都沒有達(dá)到保值增值的目的。從銀行存款可以看出，在1985-1995年期間，一年期定期整存整取加權(quán)利率低于當(dāng)年通貨膨脹率的有7年，保值都談不上，別說是增值了。再看國債，國家債券品種少，收益率一般高于同期銀行存款利率約一個(gè)百分點(diǎn)，但由于二級市場的不完善反而不如存銀行有吸引力。

(四)養(yǎng)老金存在投資監(jiān)管問題

由于我國社保基金投資資本市場剛剛起步，監(jiān)管上仍然存在著一些問題。

一是管理體制還沒有完全理順。在我國存在著統(tǒng)籌基金結(jié)余、個(gè)人賬戶基金結(jié)余、全國社會(huì)保障基金和企業(yè)年金等社會(huì)保障基金的形式。目前，統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金由勞動(dòng)保障部門進(jìn)行監(jiān)管，全國社?；鹪谪?cái)政部和勞動(dòng)保障部及有關(guān)部門的監(jiān)督下主要由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行監(jiān)管、企業(yè)年金還處于多頭監(jiān)管之下。

二是監(jiān)管的主要目標(biāo)還處于保值階段。目前，對全國社會(huì)保障基金的監(jiān)管已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但對其他種類的基金監(jiān)管還沒有完全建立起來。如僅僅允許個(gè)人賬戶基金投資銀行存款和購買國債，最近剛剛允許進(jìn)行少量的協(xié)議存款。社會(huì)統(tǒng)籌基金的結(jié)余只允許投資銀行存款和購買國債。對企業(yè)年金還沒有很明確的監(jiān)管措施。雖然這些相對較為嚴(yán)格的監(jiān)管措施對于保證基金的安全是非常重要的，但隨著基金逐漸投資于資本市場，顯然還局限于這樣的監(jiān)管是不夠的。

三是監(jiān)管的手段還主要依靠行政性手段。目前，主要通過進(jìn)行限制性的規(guī)定，對社會(huì)保障基金進(jìn)行監(jiān)管，對基金投資運(yùn)作機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管還比較多。

改革和深化

(一) 對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)整來彌補(bǔ)隱性債務(wù)

除了財(cái)政補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)基金外，我國政府在財(cái)政方面還應(yīng)當(dāng)采用多種途徑籌資來彌補(bǔ)隱性債務(wù)。

一是對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使更多的資金能用于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。自從我國的財(cái)政預(yù)算把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了費(fèi)改稅并納入后，養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出在財(cái)政支出中所占比重上升至約10%。過去主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出，然而經(jīng)濟(jì)改革地不斷深化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出在逐漸地債務(wù)化，政府機(jī)構(gòu)的精簡改革后行政管理費(fèi)用也會(huì)壓縮一些，還可從其他開支中騰出一些用于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二是通過創(chuàng)造新的稅收來源來增加政府財(cái)政收入，擴(kuò)大資金來源?？梢蚤_征新稅種或附加稅值來擴(kuò)大資金來源。例如開征個(gè)人所得稅附加、特種消費(fèi)行為稅等。

三是政府可借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行特種國債籌資。例如借鑒智利等國的經(jīng)驗(yàn)發(fā)行特種國債來部分彌補(bǔ)隱性債務(wù)。

(二)發(fā)展完善企業(yè)年金制度

一是實(shí)行積極財(cái)稅政策，提高建立企業(yè)年金的積極性。政府在稅收方面還存著很大的支持空間，通過各種給予企業(yè)稅收方面的優(yōu)惠政策來推動(dòng)企業(yè)年金的發(fā)展。

因此，要促進(jìn)企業(yè)年金的發(fā)展，首先規(guī)范政府的稅收優(yōu)惠政策尤為必要，即稅收優(yōu)惠方面的政策法律亟待完善;其次，政府對有企業(yè)年金的企業(yè)提供必要降低稅率等的優(yōu)惠政策。此外，在個(gè)人所得稅方面，對參加企業(yè)年金計(jì)劃的職工，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其享有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠權(quán)利。

二是規(guī)范企業(yè)年金的管理制度，使監(jiān)督管理體系實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化，保證企業(yè)年金的安全。目前世界上大多數(shù)國家采用的企業(yè)年金管理形式是獨(dú)立的企業(yè)年金基金會(huì)。一般由一個(gè)或幾個(gè)地區(qū)的多個(gè)企業(yè)發(fā)起基金會(huì)，并且基金會(huì)本身與發(fā)起的企業(yè)完全相互獨(dú)立，這樣就避免了發(fā)起企業(yè)干預(yù)年金基金的管理運(yùn)作的可能性。而且在運(yùn)行費(fèi)用上，由多個(gè)企業(yè)聯(lián)合組建會(huì)得到大大降低，也有利于基金的規(guī)?；\(yùn)作。因此，這樣的獨(dú)立的企業(yè)年金基金會(huì)應(yīng)是我國借鑒的主要管理模式，由基金會(huì)來主要負(fù)責(zé)投資管理企業(yè)年金。在監(jiān)督方面，政府應(yīng)著力建立和不斷地完善監(jiān)管體系，使其系統(tǒng)化，可以貫穿到企業(yè)年金的設(shè)立、運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)。

應(yīng)把企業(yè)自身管理以及社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的年金資金轉(zhuǎn)移到所發(fā)起的企業(yè)年金基金會(huì)，然后將企業(yè)年金基金的投資運(yùn)營的權(quán)利委托給具備基金投資經(jīng)驗(yàn)的金融和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等，如商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、基金投資公司等。

(三)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的多元化投資

多元化的基金投資和管理模式是實(shí)現(xiàn)基金投資的有效途徑。多元化的投資主要包括投資工具的多元化、投資對象的多元化以及投資主體的多元化，三者是緊密聯(lián)系，相互影響。這種多元化投資模式對化解投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值具有極其重要的意義。對此，2011年第九屆《財(cái)經(jīng)》年會(huì)上中國證監(jiān)會(huì)主席郭樹清提到，養(yǎng)老金和住房公積金可以學(xué)習(xí)社?；穑顿Y到股市中以獲取收益。在其《改善資本市場結(jié)構(gòu)促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康成長》中再次提出養(yǎng)老金入市。所以鼓勵(lì)社?；?、企業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者增加對資本市場的投資比重，積極推動(dòng)養(yǎng)老金、住房公積金等長期資金入市等是十分有必要的。

(四)完善養(yǎng)老金投資運(yùn)營的監(jiān)管體制

基金監(jiān)管的基本思想應(yīng)該是由行政性的直接監(jiān)管向以經(jīng)濟(jì)、法律手段間接監(jiān)管為主，也就是從"政府直接管理"向"市場運(yùn)作、政府監(jiān)管"轉(zhuǎn)變，逐步建立起法律健全、職責(zé)明確、精干高效的監(jiān)管制度。

結(jié)合中國實(shí)際，選擇適合的監(jiān)管模式，并盡快理順監(jiān)管體制。目前，我國的監(jiān)管模式被稱為積極監(jiān)管的監(jiān)管模式，其實(shí)質(zhì)實(shí)際上是嚴(yán)格型監(jiān)管。由于我國的資本市場還不十分發(fā)達(dá)，基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)還缺乏投資經(jīng)驗(yàn)，在一定時(shí)期是必要的。但隨著基金投資資本市場的力度不斷加大，資本市場也將逐漸成熟，對基金投資運(yùn)作機(jī)構(gòu)的行為也將逐漸規(guī)范，應(yīng)逐步過渡到審慎性的監(jiān)管模式，對投資運(yùn)作機(jī)構(gòu)不要進(jìn)行直接的干預(yù)，不要對投資范圍和投資比例進(jìn)行限制。而主要是采取對其資格的認(rèn)定及事后監(jiān)管上，這樣才能提高基金的運(yùn)作效率。

圖書

內(nèi)容提要

本書回顧了建國以來中國養(yǎng)老保障體制建立和發(fā)展的歷程，分析了當(dāng)前我國養(yǎng)老保障體制改革的現(xiàn)狀和面臨的問題，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理并總結(jié)國際最新經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，觀點(diǎn)鮮明地提出，借鑒和采用瑞典的記賬式個(gè)人賬戶(NDC)，可能是中國完善養(yǎng)老金體制，解決養(yǎng)老金"空賬"的切實(shí)可行的有效途徑。以此為基礎(chǔ)，本書為今后中國養(yǎng)老保障體制改革提出了具有可操作性的政策建議。

目錄

第一章 中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的歷程回顧

1.1 中國城鎮(zhèn)企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革

1.2 中國政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革

1.3 中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革

第二章 中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的現(xiàn)狀和問題

2.1 中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的現(xiàn)狀

2.2 我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制面臨的問題

2.3 中國養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的建立及投資運(yùn)營

第三章 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

3.1 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)性質(zhì)

3.2 中國養(yǎng)老保險(xiǎn)與高儲(chǔ)蓄率

3.3 中國養(yǎng)老保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量

第四章 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的國際比較

4.1 美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

4.2 智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

4.3 瑞典的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

4.4 新加坡的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

4.5 英國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

4.6 國際養(yǎng)老體制模式比較

第五章 對中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的建議

5.1 中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的必要性和緊迫性

5.2 試點(diǎn)地區(qū)養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

5.3 近年來對積累制養(yǎng)老金改革的實(shí)踐與爭論

5.4 記賬式個(gè)人賬戶及其適用性研究

5.5 我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的政策建議

附錄:中國社會(huì)保障體制改革:問題和建議

附錄一:前言

附錄二:"中國經(jīng)濟(jì)研究和咨詢項(xiàng)目"簡介

附錄三:"中國社會(huì)保障制度改革:問題及對策選擇"概要

附錄四:關(guān)于政策選擇的建議提要

附錄五:"中國社會(huì)保障制度改革:問題及對策選擇"補(bǔ)充問答資料

參考文獻(xiàn)