稅種介紹

社會保障稅目前已成為西方國家的主要稅種之一。凡是在征稅國就業(yè)的雇主和雇員，不論國籍和居住地何在，都要在該國承擔(dān)社會保障納稅義務(wù)。

社會保險稅實質(zhì)是企業(yè)和職工為得到社會保障而支付的保險金，它由政府有關(guān)部門(一般是社會保險局)按一定比率以稅收形式征收的，社會保險稅是從國民收入中扣除的。

起源

社會保障稅起源于美國。1935年，在羅斯福總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和主持下，美國通過了歷史上第一部社會保障法典--《社會保障法》。該法規(guī)定，美國自1935年開始征收工薪稅。該法特別強調(diào)，鐵路公司員工退職稅、聯(lián)邦失業(yè)稅、個體業(yè)主稅也歸于社會保障稅之內(nèi)。

發(fā)展

二戰(zhàn)后，伴隨著經(jīng)濟的高度發(fā)達和政治民主化趨勢的加強，西方發(fā)達國家如英國、法國、加拿大都實行了"普通福利"政策，紛紛征收社會保障稅。1990年世界上大約有80多個國家開征了社會保障稅，到1998年，開征社會保障稅國家增加至100多個。據(jù)國際貨幣基金組織(1MF)統(tǒng)計，目前(2010年)，全世界170多個國家里至少有132個國家實行社會保障稅制度。

稱謂

在國際上，各國對社會保障籌資方式的稱謂不盡相同。挪威等國家叫"Social Security Contributions"(一般被譯為社會保障稅、社會保障繳款或社會保障捐)，英國叫"National Insurance Contributions"(一般被譯為國民保險稅或國民保險捐)，愛爾蘭叫"Pay Related Social Security"(社會保障付款)，美國等國家在立法中將社會保障籌資方式稱為"稅"(美國稱為Payroll Tax，即工薪稅)。有些國家將保障籌資收入歸類為"Special Assessments"(特別稅，Assessments詞義為"征收的稅額")。從上述各國對社會保障籌資方式及籌資收入的稱謂可以看出，國際上對保障籌資方式?jīng)]有統(tǒng)一的表述，不同的國家根據(jù)不同的國情和理解，各自確定本國社會保障籌資的名稱。

稅種

美國是世界上最早采用稅收形式籌集社會保障基金的國家。美國的社會保障稅不是一個單一的稅種，而是由工薪稅、鐵路員工保障稅、失業(yè)保障稅和個體業(yè)主稅四個稅種組成的社會保障體系，其中工薪稅是主要稅種。

工薪稅

美國于1935年開始征收工薪稅，當(dāng)時的目的是為老年人籌措退休金，其后陸續(xù)實行殘疾人保險、醫(yī)療保險等。工薪稅收入是聯(lián)邦政府的重要財政收入。美國工薪稅的納稅人是雇主和雇員，征稅對象分別為雇主全年對每個雇員支付的薪金工資和雇員全年領(lǐng)取的薪金工資額。在美國，工薪稅沒有減免扣除規(guī)定，但有應(yīng)稅收入最高限額規(guī)定。

鐵路員工保障

鐵路員工保障稅是為鐵路人員設(shè)計和以為鐵路公司員工籌措退休費為目的的稅。它的納稅人為雇員和雇主，其課稅對象為雇員領(lǐng)取的工資和雇主發(fā)放的工資。該稅規(guī)定有應(yīng)稅收入最高限額，限額以上不征稅。鐵路員工保障稅的稅率，1980年為雇員月工資最高限為2158.33美元，稅率是6.13%;雇主對每個工人支付的工資最高限也為2158.33美元，稅率是9.5%。鐵路系統(tǒng)也有獨立的失業(yè)保險稅，全由雇主支付。鐵路員工保障稅同工薪稅一樣也實行源泉扣繳法。

失業(yè)保障稅

失業(yè)保障稅是作為聯(lián)邦對各州政府舉辦的失業(yè)保險提供補助財源而課征的。它以一個日歷年度內(nèi)的20天期間雇傭一人以上或每季支付工資1500美元以上的雇主為納稅義務(wù)人 (雇員無此納稅義務(wù))，按其支付給雇員的工資總額計征(無寬免或費用扣除)，現(xiàn)行最高應(yīng)稅限額為7000美元，稅率為6.2%。失業(yè)保障稅的繳納，須按年歷編制申報表，在次年的1月31日之前繳納，也可實行分季繳納。

個體業(yè)主稅

個體業(yè)主稅又稱自營人員保險稅，是為了個體業(yè)主(除醫(yī)生外)的老年、遺屬、傷殘及醫(yī)療保險而課征的。納稅人為單獨從事經(jīng)營活動 的個體業(yè)主，征稅對象是個體業(yè)主的純收入。個體業(yè)主稅的起征點是400 美元，稅率為12.3%，完全由個體業(yè)主承擔(dān)。個體業(yè)主稅實行同個人所得稅聯(lián)合申報的辦法，具體納稅過程和個人所得稅基本一致。

美國的社會保障稅制度是在適應(yīng)一般社會保險需要基礎(chǔ)上針對某個或某幾個特定行業(yè)，實行與行業(yè)工作特點相聯(lián)系的加強式社會保險，還讓特定的承保項目在保險費收支上自成體系，因而表現(xiàn)出較強的適應(yīng)性，這為我們提供了成功的經(jīng)驗。

課稅范圍

社會保障稅的課稅范圍通常是參加本國社會保險，并存在雇傭關(guān)系的雇主和雇員在本國支付和取得的工資，薪金及不存在雇傭關(guān)系的自營業(yè)主的所得，雇主和雇員的納稅義務(wù)一般以境內(nèi)就業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，即凡在征稅國境內(nèi)就業(yè)的雇主和雇員，不論國籍和居住地何在，都必須在該國承擔(dān)社會保險納稅義務(wù)。而對于本國居民為本國居民雇主雇傭但在國外工作取得的工資、薪金，則除個別國家外一般不列入課稅范圍。

課稅對象

社會保障稅的課稅對象主要是雇主支付的工資薪金額、雇員取得的工薪收入額及自營業(yè)主的事業(yè)純收益額。在具體實施中，盡管各國社會保障稅的模式不同，課稅對象規(guī)定有所差異，但其基本內(nèi)容是相同的。一是課稅對象不包括納稅人工資薪金以外的其他收入。即不包括由雇主和雇員工資薪金以外的投資所得、資本利得等所得項目，但作為稅基的工資薪金既包括由雇主支付的現(xiàn)金，還包括具有工資薪金性質(zhì)的實物性及其他等價物的收入。二是應(yīng)稅工資薪金通常規(guī)定最高限額，超過部分不繳納社會保險稅。三是一般不規(guī)定個人寬免額和扣除額。因為社會保險稅實行專稅專用原則，籌集的保險基金將全部返還給納稅人。

中國情況

中國關(guān)于"開征社會保障稅"提法早在1996年已經(jīng)出現(xiàn)。在當(dāng)年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展"九五"計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要中提出，要逐步開征社會保障稅。在這之后，財政部門相關(guān)負責(zé)人在不同場合也曾表示過，將研究開征社會保障稅。

2010年4月1日，中華人民共和國財政部長謝旭人在《求是》發(fā)文提出，"完善社會保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級次相配合，研究開征社會保障稅。"近十幾年來，開征社會保障稅是政府官員、學(xué)者和公眾討論的熱門話題。但作為具體主管財稅政策的部門高官，謝旭人是首位明確提出要開征社會保障稅者。

在發(fā)達國家和大部分發(fā)展中國家，普遍設(shè)有社會保障稅這一稅種，以征收社會保障稅的方式籌集社保資金，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌。而中國的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等社會保障，主要是以收取社會保險費的形式構(gòu)成社保基金，大多是在省一級統(tǒng)籌。因為各省自己分別在做，籌集和發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。如果按社會保障稅籌集資金，就要全國統(tǒng)籌。

稅費之爭

提出問題

我國社會保險資金籌集的"稅""費"之爭

一、問題的提出:費還是稅

(一)我國實行的是"統(tǒng)賬結(jié)合"的社會保險制度

我國社會保險制度的保障對象目前只是針對城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員，改革的趨向是建立并完善"統(tǒng)賬結(jié)合"的社會保險制度。1993年11月14日中共中央十四屆三中全會所作的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出了養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的改革方向。1995年3月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確立了養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的原則，并對改革的目標(biāo)和原則作了規(guī)定。1997年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，按本人繳費工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至3%。個人賬戶儲存額，每年參考銀行同期存款利率計算利息。個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。職工調(diào)動時，個人賬戶全部隨同轉(zhuǎn)移。職工或退休人員死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。2005年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。

國務(wù)院1998年12月份發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，制定了醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶相結(jié)合的主要政策。職工個人繳費全部計入個人賬戶，單位繳費由統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)個人賬戶支付范圍和職工年齡等因素確定比例，部分劃入統(tǒng)籌基金。

國務(wù)院于1999年頒布了《失業(yè)保險條例》，失業(yè)保險基金的籌集實行用人單位與職工個人共擔(dān)的原則，用人單位按照本單位職工工資總額的2%，職工個人按照本人工資的1%繳費。

(二)社會保險資金籌集的"稅""費"之爭

目前我國社會保險資金籌集實行的收"費"的方式，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收相應(yīng)的基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費。但在建立我國"統(tǒng)帳結(jié)合"的社會保險制度中，用人單位和個人不繳、欠繳和中斷繳納保險費的現(xiàn)象十分嚴重。據(jù)統(tǒng)計，2002年底，全國累計欠繳基本養(yǎng)老保險費高達439億元，對80萬戶企業(yè)養(yǎng)老保險費繳納情況稽核顯示，少報、漏報繳費人數(shù)320.6萬人，金額達23億元。因此，主張開征社會保險稅的呼聲逐漸高漲起來。

主張開征社會保險稅的人認為開征有以下有利之處:首先，開征社會保險稅，有利于增強籌資的強制性，強化社會保險基金的征收力度，為社會保障提供穩(wěn)定的資金來源;其次，采取稅收的征管形式，可以在全國范圍內(nèi)使用同一征稅率，為勞動力在全國范圍內(nèi)流動提供物質(zhì)保障;第三，開征社會保障稅，基金實行收支兩條線，有利于健全社會保障基金的監(jiān)督機制，保證基金的安全性，降低征繳成本;第四，有利于與國際接軌。目前，全世界有172個國家和地區(qū)建立了社會保障制度，其中近100個國家開征了社會保險稅。

反對開征社會保險稅的人認為:首先，開征社會保險稅與稅收特性相沖突。稅收具有強制性、無償性和固定性三個特性，我國社會保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，是社會保險與基金儲備兩種模式融合的部分積累模式，權(quán)利義務(wù)相對等的特征突出，尤其是個人賬戶具有私人所有性質(zhì)，與稅收特性相沖突;其次，開征社會保險稅與我國社會保障制度模式相沖突。收費還是征稅，關(guān)鍵取決于社會保障的制度模式，部分積累的社會保險制度適宜采取收費方式;第三，我國現(xiàn)實的社會經(jīng)濟狀況決定社會保障制度安排的多樣性，改變征繳方式不適應(yīng)我國的實際情況。而社會保險稅要求社會保險制度安排一體化;第四，開征社會保險稅會使政府重新陷入沉重負擔(dān)的困境。改變籌資方式，就會使政府陷入對未來社會保險支出負無限責(zé)任的困境。

法學(xué)分析

二、社會保險"稅""費"之爭的法學(xué)分析

由上述社會保險"稅""費"之爭的觀點來看，社會保險"稅""費"之爭主要取決于三個因素:一是稅費的特性;二是社會保險的制度模式;三是社會保障權(quán)的責(zé)任主體。前者涉及到稅法學(xué)的問題，后兩者涉及到社會保障法學(xué)的問題。

(一)社會保險"稅""費"之爭的稅法學(xué)分析

1、"稅""費"特性分析

稅捐者，系國家或地方自治團體，以財政收入為目的，于具備法定課稅要件，所征收之無特定對待給付之金錢給付。稅捐不同于規(guī)費與受益費，在其無對待給付。[3]

"費"為非稅公科，不以對待給付為前提，包括規(guī)費和受益費。規(guī)費系私人基于公共行政之利用，由國家或地方自治團體所征收之對待金錢給付，包括行政規(guī)費及使用規(guī)費。規(guī)費之對待給付如為國家之特別行政服務(wù)提供，為行政規(guī)費，如證書謄本發(fā)給、許可執(zhí)照發(fā)給等。規(guī)費之對待給付如系交付特定對象或提供其使用公物，則為使用規(guī)費，如垃圾清運費、博物館入場費、路邊停車場停車費等。受益費者，系國家或地方自治團體基于統(tǒng)治權(quán)，為滿足財政需求，對建造、改良或增建營造物或公共設(shè)施，所征收之全部或一部分費用之金錢給付。受益費無須義務(wù)人現(xiàn)實取得利益，而只須有取得利益之可能性即可。其有別于規(guī)費，在于給付與對待給付間，無須有直接關(guān)聯(lián)性。[4]

因此，社會保險基金籌集采用"稅"還是"費"的方式，還取決于社會保險基金是否存在對待給付，如果存在對待給付，則不能實行"稅"的方式，而只能實行"費"的方式;如果社會保險基金不存在對待給付，則不能實行"費"的方式，而只能實行"稅"的方式。

2、財政目的規(guī)范與誘導(dǎo)管制目的規(guī)范

稅法以財政收入為目的，稱之為財政目的規(guī)范。此等規(guī)范實行量能課稅原則。如果立法者主要系以導(dǎo)入特定政策之形成效果為目的，為誘導(dǎo)管制規(guī)范，例如經(jīng)濟政策、社會政策為目的。為達成此種誘導(dǎo)管制功能，而以出售量能負擔(dān)平等原則為代價。因此，誘導(dǎo)管制規(guī)范，其本質(zhì)即在于打破平等負擔(dān)原則，作為"經(jīng)濟誘因"以促使納稅人為特定之作為或不作為。[5]

因此，如果以"稅"的方式籌集社會保險基金，需要區(qū)分此種征收是以財政收入為目的還是以誘導(dǎo)管制為目的，由此出現(xiàn)的法律規(guī)范是稅法還是社會法。

(二)社會保險"稅""費"之爭的社會保障法學(xué)分析

1、社會保險的制度模式

按照是否進行積累為標(biāo)準(zhǔn)，世界各國社會保險制度基本上有三種模式:現(xiàn)收現(xiàn)付式、完全積累式和部分積累式?，F(xiàn)收現(xiàn)付制實行"以支定收"，"量入為出"的籌措方式，能夠?qū)嵭写H之間和同一代人之間收入的再分配。完全積累制實際上是本代人對自己收入進行跨時間的分配，即將自己年輕時繳納的保險費積累起來供退休時用。部分積累制既要實現(xiàn)保險費用的代際轉(zhuǎn)移，又要提高儲蓄率以克服現(xiàn)收現(xiàn)付制無法應(yīng)對人口老齡化的缺點。

采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式的社會保險制度，既可以采用收費的方式也可以采用征稅的方式籌集社會保險基金。采用完全積累模式的社會保險制度，則適合采用收費的方式籌集社會保險基金。采用部分積累模式的社會保險制度，則可以稅費結(jié)合。

2、社會保障權(quán)的責(zé)任主體

社會保障從農(nóng)牧社會的官辦、民辦、宗教慈善事業(yè)，發(fā)展到工業(yè)社會的正式制度安排，從統(tǒng)治者的恩賜發(fā)展到國民的一項基本權(quán)益，走過的是一條從慈悲到公平、正義之路。 [6]把社會保障事業(yè)視為政府的一種義務(wù)和責(zé)任，承認公民要求社會保障是一種公民權(quán)利，標(biāo)志著社會保障真正成為一種正義的制度安排。社會保障權(quán)，是指法律賦予公民在一定條件下從國家和社會獲得物質(zhì)幫助，以滿足其維持一定生活水平或質(zhì)量之需要的權(quán)利。 [7]因此，在現(xiàn)代社會中，社會保障權(quán)的責(zé)任主體是政府和社會。無論社會保障制度采用何種籌集模式，即不管是采用"稅"的方式，還是采用"費"的方式，政府都理應(yīng)為公民的社會保障負責(zé)，承擔(dān)無限責(zé)任。

我國應(yīng)建立稅費結(jié)合的社會保險資金籌集模式

社會保險資金籌集采"稅"或"費"主要取決于社會保險基金是否符合稅費的特性以及社會保險的制度模式，根據(jù)上述稅法學(xué)與社會保障法學(xué)的分析，筆者認為我國社會保險法律制度應(yīng)當(dāng)實行稅費結(jié)合的社會保險資金籌集模式:用人單位繳納的進入社會統(tǒng)籌賬戶的部分通過稅的方式進行征收，職工個人繳納的進入個人賬戶的部門以費的方式由社會保險機構(gòu)征收。

(一)稅費結(jié)合的社會保險資金籌集模式符合稅費的特性

1、社會統(tǒng)籌賬戶的資金符合稅的特性

按照我國現(xiàn)行"統(tǒng)賬結(jié)合"的社會保險制度，社會統(tǒng)籌賬戶的資金主要是由單位繳納的費用形成的，繳納主體是用人單位。這一部分對于用人單位來說，并不具有對待給付性，因此只能是采用稅的方式，而不能用費的方式。然而這種稅收并不是以財政為目的，而是以社會政策為目的。因此，遵循的并不是量能課稅原則，其犧牲平等原則，是因為有更高的憲法基本權(quán)保障的公益要求。這符合社會保險稅的累退性。由此形成的法律規(guī)范也屬于社會法的范疇。

2、個人賬戶的資金符合費的特性

按照我國現(xiàn)行規(guī)定，個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。職工調(diào)動時，個人賬戶全部隨同轉(zhuǎn)移。職工或退休人員死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。因此，個人賬戶的資金是具有對待給付的，不具有稅的特性，而符合費的性質(zhì)。職工個人通過繳費的方式形成的個人賬戶，屬于個人財產(chǎn)，也符合將來社會保險基金市場化取向改革的要求，這部分資金可以由個人選擇合適的方式進行管理和投資。

(二)稅費結(jié)合的社會保險資金籌集模式符合我國的社會保障制度

我國是要建立和完善"統(tǒng)賬結(jié)合"的社會保險制度，稅費結(jié)合的社會保險資金籌集模式符合"統(tǒng)賬結(jié)合"的社會保險制度。"統(tǒng)賬結(jié)合"的社會保險制度要求社會統(tǒng)籌賬戶資金籌集采用稅的方式，個人賬戶資金籌集采用費的方式。

我國憲法確認了公民的社會保障權(quán)，這種基本權(quán)利的責(zé)任主體是政府與社會。稅費結(jié)合的社會保險資金籌集模式并沒有改變社會保險基金籌集方式的多元化，而是以稅的方式強化了資金籌集的剛性，強化了政府的社會保障責(zé)任，符合社會保障法的基本原理。

(三)稅費結(jié)合的社會保險資金籌集模式的具體制度構(gòu)想

1、社會保險稅的納稅人。社會保險稅的納稅人為城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位，以及城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員。職工個人則以繳費的方式形成個人賬戶，由單位代扣代繳。

2、社會保險稅的征稅對象。社會保險稅屬于所得稅的范疇，既不是流轉(zhuǎn)稅，也不是財產(chǎn)稅，其課稅對象是作為納稅人的企事業(yè)單位的"工薪總額"。企事業(yè)單位繳納的社會保險稅金可以列入企業(yè)管理費用，在其繳納所得稅時予以扣除。就城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員而言，其課稅對象是當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY。

3、社會保險稅的稅目。稅目設(shè)置應(yīng)從我國社會保障制度改革的現(xiàn)狀出發(fā)，由退休養(yǎng)老保障項目和失業(yè)救濟項目逐步向與醫(yī)療保險、工傷保險等項目并存的格局過渡。[8]

4、社會保險稅的稅率。社會保險稅應(yīng)采用比例稅率，總體稅率水平為20%-30%。

5、社會保險稅的減免項目。屬于下列情形的，應(yīng)當(dāng)予以免征或減征:(1)不具備勞動能力，缺乏生活來源的;(2)因不可抗力造成重大損失，確實無能力繳納社會保險稅的;(3)納稅人用于公益救濟性質(zhì)的捐贈;(4)孤老殘疾人員及烈屬，從事個體生產(chǎn)經(jīng)營的;(5)經(jīng)國家規(guī)定的其他項目。

若干問題

納稅人確定

確定社會保險稅的納稅人，理論界基本上達到共識。主要分歧是涉及兩個問題的討論:一是農(nóng)村是否納入征稅范圍;二是城鎮(zhèn)納稅義務(wù)人是否應(yīng)包括黨政機關(guān)和實行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位。

對農(nóng)村是否納入征稅范圍持肯定意見的比較少。社會保障制度實施的兩個最重要的原則是普遍性和公平性。就社會保險稅性質(zhì)而言，征稅的范圍應(yīng)該傾向于更寬泛的覆蓋面，即要求在全社會普遍實施，使所有的勞動者都能得到保障，這也體現(xiàn)公平。從國外的情況來看，各國在開征社會保險稅之初，都有一定的征稅范圍限制，不能做到籌資和支付的普遍性。目前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡，一些地方已經(jīng)十分富裕，一部分地區(qū)比較貧窮，甚至還沒有解決溫飽問題。對于這些地方來講，更重要的是脫貧、解決溫飽問題，而不是社會保險問題。對于農(nóng)村的社會保障問題，可以考慮建立全國農(nóng)村貧困救濟基金，從農(nóng)村稅收積累所得。經(jīng)濟條件比較好的地方，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為單位建立統(tǒng)籌式的區(qū)域性社會保障制度，待有條件建立普遍的社會保險制度之時，自然把征稅范圍擴展到農(nóng)村。因此，基于這種經(jīng)濟二元性突出和管理水平局限性的考慮，暫不能把純粹的農(nóng)業(yè)勞動者(農(nóng)場除外)納入社會保險稅納稅義務(wù)人范圍。

對于黨政機關(guān)和實行全額預(yù)算的事業(yè)單位應(yīng)不應(yīng)該納入納稅義務(wù)人范圍的問題，有學(xué)者認為，黨政機關(guān)和實行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位，沒有經(jīng)濟收入或其收入不能滿足其實際支出需要，如果對其征稅，實際是對財政支出征稅，這是毫無意義的。也有另一種觀點，認為我國的黨政機關(guān)和實行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位的工作人員，基本上都享受著國家養(yǎng)老和公費醫(yī)療。但正是這種"國家統(tǒng)包"型的辦法成為我國社會保障制度改革的動因之一。同時，若不對黨政機關(guān)和實行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位征稅，必然會呈現(xiàn)出社會保險稅的不公平，并對其他納稅人心理產(chǎn)生不平衡，從而加大征稅的難度。因此，從保持稅制的規(guī)范性和公平性考慮，城鎮(zhèn)納稅人應(yīng)該包括黨政機關(guān)和實行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位。其實在美國，聯(lián)邦政府對公務(wù)員也是要征收社會保險稅的。

征稅對象確定

根據(jù)國際慣例，社會保險稅的征稅對象應(yīng)為納稅人的工薪收入。我國目前社會保險稅的征稅對象是企事業(yè)單位的工資支出與職工個人工資收入。因此，必須對工薪作出準(zhǔn)確、規(guī)范的界定。

工薪的界定直接關(guān)系稅基的確定。其確定依據(jù)有二:首先要考慮稅收收入，應(yīng)盡可能寬一些;同時，也要考慮征管的便利，要具有可操作性。根據(jù)國際經(jīng)驗，發(fā)達國家的社會保險稅稅基寬于個人所得稅的稅基，即不實行個人所得稅的抵扣項目。而且他們在計算個人應(yīng)稅收入時，不僅要計算貨幣工資，還要計算"附加福利"。所謂"附加福利"是指雇員獲得的除貨幣工資和薪水以外的所得利益，如雇主提供的汽車、住宿、休閑工具、培訓(xùn)開支等。

從我國的情況來看，一個比較實際的選擇，是以1998年9月國務(wù)院批準(zhǔn)的國家統(tǒng)計局規(guī)定的工資總額統(tǒng)計項目為稅基。這樣稅基可以擴寬，同時也可以對稅收收入進行實時預(yù)測和評價，為征收提供了現(xiàn)成的依據(jù)。

關(guān)于社會保險稅的稅基是否需要設(shè)置上限或下限的問題至今尚有爭論。就基本養(yǎng)老保險而言，在過去繳費體制下，設(shè)置了上限和下限，一種觀點認為應(yīng)當(dāng)沿襲這種做法。但另一種觀點認為，應(yīng)稅工薪收入應(yīng)是職工的全部工薪收入，在與個人賬戶相結(jié)合的前提下，比較合適的選擇是既不設(shè)上限也不設(shè)下限。

稅目稅率確定

在《勞動法》規(guī)定的五個社會保險險種中，基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險涉及的人群范圍廣，與廣大人民群眾的最切身利益直接相關(guān)，涉及的基金金額也最大。社會保險稅的開征應(yīng)重點解決城鎮(zhèn)勞動者共同的基本養(yǎng)老、失業(yè)及醫(yī)療保險需要。這三種險種的實施直接關(guān)系社會穩(wěn)定，同時也考慮到目前國家經(jīng)濟發(fā)展水平和企業(yè)承受能力，因此，應(yīng)該將當(dāng)前征收社會保險稅的對象確定為基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險三個基本險種，亦即將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費合并，統(tǒng)一改征社會保險稅。

從稅率的設(shè)計原理上講，社會保險稅率的確定應(yīng)以社會保險基金的支出需要和納稅人的承受能力進行測算。在發(fā)達國家，社會保險稅的稅率一般都要經(jīng)過科學(xué)精密的計算得出。受經(jīng)濟發(fā)展水平低和測算體系不完善等條件的影響，我國制定具體稅率時計算和論證很難做到十分精密和科學(xué)，經(jīng)驗指標(biāo)通常占很大比重。根據(jù)各國經(jīng)驗，社會保險稅開征時總體稅率水平低一點，隨著稅目的拓寬，稅率再逐步提高，以免出現(xiàn)像西歐高福利國家那樣形成過高的稅收成本，而限制就業(yè)和影響產(chǎn)品的國際競爭力;但也不能太低，以避免增加收支矛盾，增加政府承擔(dān)的風(fēng)險。結(jié)合我國實際，考慮到社會保險稅要從現(xiàn)行社會保險費征收體制的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換過來，保證平穩(wěn)轉(zhuǎn)換是一個必須考慮的問題，況且在目前情況下，超出現(xiàn)有納稅人的稅負水平的空間十分有限。因而較為穩(wěn)妥的辦法就是將現(xiàn)行社會保險費率繼承下來。

稅率形式的采用大部分國家采用比例稅率，即在規(guī)定的稅基限額下適用一個稅率;但也有少數(shù)的國家認為社會保險稅是個人所得稅的一個分支，具有調(diào)節(jié)個人收入水平的功能，應(yīng)采用累進稅率，即根據(jù)工薪收入的不同級距設(shè)置不同稅率。其實，社會保險稅只是一種為實施社會保障制度籌集資金的形式，是專稅專用，權(quán)利與義務(wù)相匹配的特殊稅種，在性質(zhì)上與個人所得稅不同。因此，考慮到社會保險稅的性質(zhì)和本著征稅簡便、降低稅收成本的原則，社會保險稅的稅率形式應(yīng)確定為比例稅率。根據(jù)我國國情和緩解社會分配不公等政策要求，減少社會保險稅的累退性影響，應(yīng)以實行分類稅率制為宜。根據(jù)不同稅目特點實行分類稅率制有利于政府更為準(zhǔn)確地把握基金的收支控制，有利于社會保險基金的管理和運營，并能體現(xiàn)"專稅專用"的要求;納稅人繳稅時知道繳稅后享受的保障權(quán)利，更有利于增強人民群眾對社會保險稅的依賴和支持。同時，也有利于政府對社會保險稅更為靈活的調(diào)整。